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Cour suprême du Canada

Les municipalités ont-elles une place dans le fédéralisme canadien ?

La Cour Suprême du Canada considère que non. 

En octobre 2018, le gouvernement progressiste-conservateur sous Doug Ford passe le projet de Loi 5. Cette nouvelle loi réduit le nombre de conseillers de la ville de Toronto de 47 à 25. Ayant lui-même été un conseiller de la ville, il cita de longues rencontres onéreuses et des impasses partisanes pour justifier cette décision. Réduire le nombre d’arrondissements à 25 pour correspondre au nombre de circonscriptions rapporterait donc une épargne de 25 millions aux contribuables. 

Or, le passage de cette loi fut controversé. En effet, la réduction du nombre de conseillers fut à 69 jours près de la date des élections municipales; juste à temps pour venir mettre des bâtons dans les roues des candidats déjà en pleine campagne. Plusieurs candidats se sont retrouvés avec leur quartier effacé de la carte et bon nombre ont même eu besoin de changer leur message auprès de leurs électeurs. 

Dès lors, la ville de Toronto poursuit le gouvernement Ford pour avoir porté atteinte à la liberté d’expression des candidats selon l’alinéa 2b de la Charte des droits et libertés ainsi qu’avoir bafoué les droits démocratiques des électeurs en changeant la loi si près de la date de l’élection selon l’article 3 de la Charte. La ville demande alors à la Cour d’invalider la Loi 5 et de rétablir le statu quo ante de 47 conseillers. 

Le juge de la Cour supérieure de l’Ontario, Edward Belobaba, tranche en faveur de la ville. 

« Selon la preuve présentée, je n’ai aucune difficulté à conclure que la mise en œuvre de la loi 5, qui change le nombre et la taille des quartiers électoraux au beau milieu de la campagne, fait entrave à la liberté d’expression des candidats. » -Edward Belobaba, magistrat de la Cour supérieure de l’Ontario. 

De plus, le juge insiste sur le fait que le gouvernement Ford, en refusant de mener des consultations publiques au préalable, contrevient à la Loi sur la cité de Toronto adoptée en 2006 par la législature libérale. 

« Mis à part des anecdotes, aucune preuve n’a été présentée pour montrer que le conseil municipal souffrait de dysfonctionnement et qu’un conseil comptant 25 sièges plutôt que 47 offrirait une représentation plus efficace, conclut le juge. Et même s’il y avait de telles preuves, rien ne démontre qu’il était urgent que la Loi 5 entre en vigueur au beau milieu d’une campagne électorale. » -Edward Belobaba, magistrat de la Cour supérieure de l’Ontario. 

En revanche, le gouvernement Ford demeure déterminé et menace même de se servir de la clause nonobstant pour forcer sa main et mettre fin à toute avenue juridique. Cela dit, il opte pour le choix plus raisonnable de porter le jugement en appel.  

Des mois plus tard, l’arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario entre donc en scène; cette fois en faveur du gouvernement provincial. Ainsi, le jugement du magistrat précédent est en sursis. Encore une fois, l’article 2b et 3 de la Charte sont les principaux concernés. 

Par contre, les 3 juges de la Cour d’appel qui ont entendu la cause qualifient le jugement de la Cour supérieure de <<douteux>>. 

« Il n’est pas dans l’intérêt public de permettre que les élections imminentes se déroulent sur la base d’une décision douteuse qui invalide une législation dûment adoptée par la législature. » -Décision de la Cour d’appel 

 D’abord, le trio considère que le juge Belobaba étire la définition de l’article 2b de la Charte. 

« L’inéquité [perçue par des candidats et des électeurs] ne constitue pas à elle seule une violation de la Charte » -Décision de la Cour d’appel. 

Ensuite, ils insistent sur le fait que l’article 3 de la Charte s’applique uniquement aux paliers provincial et fédéral, pas municipal. Contrairement à l’article 2b de la Charte qui fait objet d’interprétation divergente de la part des juristes dans ce cas-ci, le désagrément sur l’article 3 prendra beaucoup d’importance durant les délibérations de la Cour Suprême plus tard. La Cour d’appel décide donc d’octroyer un sursis sur le jugement de la Cour supérieure. Bien évidemment, la ville de Toronto pousse le bouchon jusqu’à la Cour Suprême, espérant obtenir un jugement favorable à nouveau. 

Malheureusement pour Toronto, le 1er octobre 2021, la Cour Suprême tranche en faveur du gouvernement Ford et vient confirmer la décision de la Cour d’appel de l’Ontario. D’autant plus, une décision très serrée 5-4. 

D’abord, le juge en chef, Richard Wagner, écrit pour la majorité. Il est effectivement d’accord avec la Cour d’appel au sujet de l’absence des municipalités des paliers du fédéralisme et la liberté d’expression. 

« L’article 3 indique toutefois clairement qu’il n’offre pas de garantie dans le cas des élections municipales. La représentation effective n’est pas un principe consacré à l’alinéa 2(b) de la Charte, et le concept ne peut pas non plus y être transposé intégralement. » – Richard Wagner, juge en chef de la Cour suprême du Canada. 

Wagner justifie ce dernier en remarquant que les candidats avaient 69 jours avant la date de l’élection ce qui est bien plus que la campagne provinciale et fédérale. Le gouvernement Ford aurait donc laissé assez de temps aux candidats pour ajuster leur campagne. Il explique également que les provinces ont tous les droits sur ces municipalités et qu’il n’y a rien dans la constitution qui indique autrement. 

En revanche, la juge Rosalie Abella écrit la dissidence. Elle et 3 de ses collègues précisent que le moment que le gouvernement Ford avait choisi pour passer la Loi 5 ainsi que la loi elle-même venaient absolument brimer les droits démocratiques des électeurs ainsi que la liberté d’expression des candidats. Pour la dissidence, il est donc question d’équité électorale et de discussions politiques. 

« Ainsi, l’ingérence de l’État dans l’expression politique individuelle et collective dans le contexte d’élections s’attaque au cœur des valeurs démocratiques que la liberté d’expression vise à protéger, notamment à la participation à la prise de décisions d’intérêt social et politique. »- Rosalie Abella, juge de la Cour suprême du Canada 

La dissidence est donc plutôt d’accord avec le juge de la Cour supérieure de l’Ontario ainsi que l’avocate de la ville de Toronto. Cette dernière tenait pour acquis que l’alinéa 2b de la Charte s’étendait aux campagnes municipales en vertu des principes constitutionnels non écrits. Implicitement, ce serait donc un premier pas vers la reconnaissance des municipalités comme entité à part des provinces qui ont tous les droits sur elles en ce moment. 

Il y a certes plusieurs enjeux politiques qui sont concernés dans ces discussions, mais deux enjeux juridiques nous sautent aux yeux.  

D’abord, il y a la décision 5-4 de la Cour Suprême du Canada. Il faut déjà savoir que les décisions 5-4 se font plutôt rares dans ce pays. Contrairement aux États-Unis, les nominations à la Cour Suprême ne sont pas des exercices de pure partisanerie. Au Canada, la Cour Suprême tente en général de se mettre d’accord autant que possible plutôt que de forcer des arrêts partisans. Cet instinct conciliateur est d’autant plus important lorsque vient le temps de trancher sur un sujet politiquement chargé. En effet, une décision hautement divisée pourrait remettre en doute tout le système juridique en envoyant le message qu’une décision de la Cour Suprême soit un pile ou face plutôt qu’un consensus sur la loi canadienne. Pour cette raison, la Cour Suprême essaye d’atteindre une décision unanime ou presque dans de telles circonstances. Or, dans ce cas-ci, c’est exactement le contraire qui est arrivé. Nous nous retrouvons donc maintenant avec une majorité de 5 et une dissidence de 4 avec deux interprétations complètement différentes d’une même Constitution. 

Ensuite, il y a l’interprétation de la Constitution. La doctrine d’interprétation qui est généralement adoptée pour les enjeux constitutionnels pointus est celle de l’arbre vivant. Cette doctrine fait en sorte que la Constitution est un document vivant dont l’interprétation évoluerait avec les temps qui changent. C’est ce qui fait que plusieurs partisans pour la ville de Toronto insistent sur le fait que lorsque le fédéralisme au Canada a été adopté, les municipalités n’avaient pas l’importance qu’elles ont aujourd’hui. En effet, au cours des années, l’exode rural et l’urbanisation ont rendu les villes des entités politiques considérables. D’ailleurs, Toronto, avec ses 2.7millions d’habitants et 10 milliards en budget, est le 6e plus gros gouvernement dans le pays. Malgré sa taille, la ville demeure toutefois une créature de sa province. C’est ce que la dissidence essaye de faire valoir lorsqu’elle parle de municipalités en tant qu’entité séparée de sa province. Néanmoins, le juge en chef Wagner opte pour une interprétation originaliste de la Charte. En effet, Wagner dit clairement qu’il n’y a pas de normes ou de conventions constitutionnelles qui empêcheraient une province de faire des changements aux institutions municipales sans le consentement de la municipalité. Il ajoute aussi que les municipalités avaient été omises délibérément durant la conception de la Constitution et non négligées. 

Bref, j’ai moi-même trouvé toute cette histoire absolument fascinante, mais j’avais besoin d’une opinion extérieure pour m’aider à tout décortiquer. J’ai donc contacté un des juristes les plus importants de ma génération, Aaron Gao, 2L BCL/JD à McGill Law et Éditeur junior de McGill Law Journal. Durant notre correspondance, il admet d’avoir trouvé la décision de la Cour Suprême « intéressante », mais que « la décision de la majorité a plus de sens. » Je dois avouer être d’accord avec lui. Et vous? Qu’en pensez-vous? Êtes-vous de l’avis de la majorité ou plutôt de la dissidence? Partagez vos opinions dans les commentaires! 

BML avocats inc. est un cabinet d’avocats de Gatineau spécialisé en droit du travail depuis 1985 et, depuis 15 ans, il oeuvre aussi en droit civil et de la famille.

2 réponses sur « Les municipalités ont-elles une place dans le fédéralisme canadien ? »

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